依据在《行政诉讼法》多次出现[41]，但含义不同，不能简单套用。

由此，修改后的《行政诉讼法》规定的受案范围仍然限于具体行政行为（尽管名称上改成行政行为），规范性文件不可诉的条款没有任何改动。[30]在当时，这一定义扩大了行政诉讼受案范围，符合行政诉讼的立法精神。

法院认为，该文件对当事人权益的限制超出了《广东省人口与计划生育条例》的规定，在本案中不应适用。所以，采纳本文观点不会过分妨碍法院审理。法庭之友可以以书面方式向法庭提交意见，也可以经合议庭许可，在开庭审理时口头表达意见。目前只有在行政处罚、行政许可、行政强制等少数领域，有法律明文规定规范性文件不得设定相关措施。行政规范性文件概念包括以下几个方面：规范性文件内容的规范性。

[35]例如，常州市武进区人民政府《关于建立被征地农民基本生活保障制度的意见》（武发〔2006〕37号）规定，被征地的村民是否能享受基本生活社会保障须经农村集体经济组织成员半数以上或者成员代表2/3以上讨论通过。陈良刚：《规范性文件一并审查的范围、标准与强度：以方才女诉淳安县公安局治安行政处罚案为例》，载《法律适用》2017年第16期，第93页（实质合法性审查）。[40]参见四川省雅安市中级人民法院（2016）川18行终19号行政判决书。

[45]诸如此类的规范性文件是原告起诉时所无法预知的，当然也是起诉时无法提请审查的。地方各级人民政府制定的行政规范性文件要经本级政府常务会议或者全体会议审议决定，政府部门制定的行政规范性文件要经本部门办公会议审议决定。[25]这些定义作为对规范性文件的初步认知，方便了日常交流。二、相关规范性文件应当全面审查 主张规范性文件全面审查，不是要对行政诉讼中涉及的所有规范性文件的所有条款进行审查，而是对与被诉行政行为合法性有关的规范性文件的有关条款，进行全面审查。

理论上，党内可以建立一套与人大、政府、法院审查机制并行的党内法规和规范性文件的审查机制，完全实行党来管党。规范性文件适用对象的普遍性。

卢超：《规范性文件附带审查的司法困境及其枢纽功能》，载《比较法研究》2020年第3期，注释（3）（在651个申请审查案件中，法院予以审查的仅16%，认为存在瑕疵的不到2%）。与具体案件没有关联的条款，双方没有辩论，法官也很难有成熟的意见，过分宽泛地审查是轻率和危险的。中国的行政诉讼基本上是公民个人的诉讼，而且往往缺乏律师代理。而在法律、法规、规章的适用上，司法审查实践有时又过于刻板、严苛，走向了另一个极端。

2018年《行政诉讼法解释》，第109条第3款。其次，在程序上，对规范性文件的审查依附于对具体行政行为的审查。第二种情况是，如果法院根据其他要素，足以认定被诉行政行为违法的。下面主要从实体法律依据、程序法律依据和行政裁量三个方面，讨论规范性文件的审查标准。

[66]2018年《行政诉讼法解释》第148条规定：人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。[12]参见前注[7]，梁凤云书，第413页。

中国法院在行政诉讼中实行全面审查，对行政行为合法性的判断不局限于当事人提出的论辩主张。行政规范性文件概念包括以下几个方面：规范性文件内容的规范性。

宪法关于全国人大常委会解释宪法的条款，应当理解为它在宪法解释上的最高性，而不是排他性。原告请求法院对被告制定的评选办法（特别是每个项目推荐候选人不超过2名的规定）进行附带审查。姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第7版），北京大学出版社、高等教育出版社2019年版，第12章行政规范性文件（该章为叶必丰所撰）。实践中，规范性文件的制定机关往往层级较高，被诉的行政机关层级较低。例如，有的规定批复不得作为规范性文件名称，有的不加禁止。对于当事人依法提出的申请，法院不能置之不理，而有义务在法庭审理中提供质辩机会，并在裁判文书的说理中予以回应。

法院据此认为，被告不受理原告的土地权属争议申请不构成违法。[58]参见前注[1]，王庆廷文，第83页。

在强调全面依法治国的今天，规范性文件审查和具体行政行为审查应当做到无缝衔接，避免形成司法审查的黑洞。在极端情况下，法院的自我防卫甚至扩大到党组织决定、以政府名义下发的文件。

法律写上原告可以申请，以及在对行政行为提起诉讼时申请，反而带来了理解上的困扰：既然法律规定原告申请审查的期限，怎么能够不顾期限呢？ 对上述问题的简单回答是：对规范性文件的附带审查主要是为解决行政行为的合法性服务的，并从根本上服务于行政诉讼解决纠纷、保护权利和监督行政的宗旨。最后，法院只审查相关条款也是实践经验的总结。

[76]参见前注，李桂茹、孔献之文。当然，行政机关为方便当事人信访、投诉，仅仅将相关法律、法规条款做了汇编，并未添加任何新的内容，不属于需要审查的范围。规范性文件原则上不能溯及既往，但不绝对，用事后解释论证之前行为的合法性常常是允许的。实践中，一些规范性文件是在法院开庭审理之后、甚至一审判决之后获得或者制作的，在法庭调查阶段还不知情或者不存在，当事人客观上也无从申请审查。

（二）规范性文件的关联性 一个案件可能牵扯多个规范性文件，法院对其合法性是否必须一一审查，而且从头至尾逐条审查呢？显然不必。[20]有学者通过对2009—2010两年间部分案件的调查表明，一审行政案件中，公民作为原告的占80%。

[35]如果按照这种逻辑，今后但凡党组织发文或者党政联合发文的，法院都不能触碰。二是，在对行政行为提起诉讼时应当作何理解？法律规定的意义在于促请原告尽可能早地提出审查申请，以便于法院开展审查，也便于被告和文件制定机关有针对性地答辩。

综上所述，原告申请不是法院对规范性文件合法性进行审查的前提。（2）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的。

所以，《行政复议法》为规范性文件的附带审查设置一个启动程序，很有必要。实践中，有法院认为国务院部门针对下级机关法律适用请示的答复意见不是规范性文件[29]，这不符合前述对规范性文件的认知。《个人独资企业法》第8条第4项规定，设立个人独资企业除了要有固定的生产经营场所，还要有必要的生产经营条件。为审慎起见，法院可以考虑提级审理、审委会审理等方式，给予文件制定机关、检察机关、社会组织和专家参与诉讼的机会。

其次，法院只审查相关条款也是节省司法资源和节制司法权力的需要。按照学界的通常理解，行政规范性文件可以分为行政创制性文件、行政解释性文件、行政指导性文件等类型。

[27] 比较可行的办法，还是通过文件的实质内容和实际作用来判断。[42]据此，凡是与被诉行政行为具有合理联系，对论证被诉行政行为的合法性起到支持作用的规范性文件的相关条款，都属于其依据。

法学界对相关问题的讨论，基本也是在这个前提下进行的。今后法院能否贯彻，尚待观察。